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《国家档案法规体系方案》的特征发布时间:2015.08.14 作者: 来源: 访问人数:2943

解读《国家档案法规体系方案》之二

 

作者:宋 扬

来源:《中国档案》

2011-12-19 星期一

    新发布的《国家档案法规体系方案》(以下简称《方案》)具有三大鲜明特征。

    一、体现了科学性

    《方案》的制定发布是贯彻落实科学发展观的成果。国家档案局在深入开展学习实践科学发展观的活动中提出了贯彻落实科学发展观的基本思路和措施,其中之一是加强档案法规体系研究,制定国家档案法规体系规划。而国家档案局早在1992年曾制定发布过《档案法规体系方案》,实际上就是一个建设档案法规体系的规划,在这种情况下没有必要另起炉灶,对现有的《档案法规体系方案》进行修订就成为一个必然的选择。国家档案局在制定《方案》的过程中,按照科学发展观的要求,尊重立法工作自身的规律,既着眼于法规的前瞻性,又注意法规的现实可行性;既着眼于通过立法肯定、固化工作成果,又注意为进一步发展留有空间和余地;既着眼于加快中央档案立法的步伐,又注意发挥地方人大和政府依法制定地方性法规和规章的积极性;既着眼于提高档案法规体系建设的科学性,又注意通过构建档案法规体系保障档案事业的科学发展,努力使法规体系内容合理、层次规范、相互协调、和谐统一。

    《方案》的起草思路经过科学的分析几经调整最终确定。《方案》是指导档案立法的规划。现在的《方案》中对档案法规体系共规划了四个层次,分别是档案法律,档案行政法规、党内法规和军事法规,地方性档案法规,国务院部门规章和地方政府规章;而在最初的版本中,曾经将规范性文件也纳入档案法规体系之中。现在回过头来看,怎样正确对待处理规范性文件的地位,是制定《方案》过程中遇到的最大难点问题。所谓“规范性文件”,法律上并无明确定义,在现实工作中,这种文件是大量存在的,其数量甚至超过法律、法规和规章的总和;很多规范性文件发挥着调整某一方面工作的作用,其重要性不比法规规章逊色。最初《方案》的立法思路是想把所有这些有关档案工作的规范性文件都纳入到档案法规体系之中,说到底就是“大而全”的立法思路。1992年的《档案法规体系方案》是将规范性文件与法规、规章混在一起进行表述,没有予以明确区分,最初版本的《方案》也是采取了这一办法。然而在《立法法》施行后的今天,法律、法规和规章已经有了明确的定义,其内涵和外延都是相当清晰的,在这种情况下再采取模糊处理的办法显然已经行不通。后来《方案》设想专门为档案规范性文件增设第五个层次,然而仍然存在不少障碍,一是规范性文件并没有法律上的明确界定,实践中存在不少争议,比如,有人认为法律、法规和规章实际上都是规范性文件;二是规范性文件没有规范的形式,其外在表现多种多样,从名称到体例都和法律、法规、规章有着较大的差别,很难将它们放到同一个体系之中;三是规范性文件的数量非常庞大,难以涵盖完全;四是对于未来需要制定什么样的规范性文件也难以有一个科学的预测,简单地将现有的规范性文件罗列进来似无必要。最终,《方案》决定还是依据《立法法》所确立的科学而规范的立法体系,既然难以做到“大而全”,不如还是抓住事物的主要方面,解决事物的主要矛盾,以法律、法规和规章的建设为核心,不再强求把规范性文件都纳入档案法规体系之中。立法数量并不一定越多越好,关键是要讲求质量,应以提高立法质量为重点,根据经济社会发展的实际需要,针对带有普遍性、全局性、根本性的重点问题开展研究。至于档案规范性文件立、改、废的有关问题,则采取另案处理的解决办法。最终呈现在大家面前的就是现在的不包含规范性文件的档案法规体系。

    《方案》对以往的档案法制建设成果进行了科学的继承和取舍。进入新世纪以来,国家档案局按照全国人大和国务院的部署,开展过多次行政审批清理和法规清理活动。《方案》在制定过程中,对于以往的这些积极的工作成果予以了继承和固化。比如2001年至2010年在国务院组织开展的5次行政审批制度改革中,国家档案局共计取消行政审批项目35项, 而这些被取消的行政审批项目主要分布在规章和规范性文件中,这就对相应的规章和规范性文件提出了修订的要求。又如,2007年和2010年,国务院两次组织开展规章清理工作。在2007年的规章清理活动中,国家档案局废止了7件规章;在2010年开展的规章清理活动中,国家档案局两次发布决定,共计废止档案规范性文件25件,宣布失效31件。这也对档案法规体系提出了相应的调整的要求。《方案》在制定过程中,一方面继承了行政审批清理和法规清理的成果,重新确定了需要修改的立法项目,另一方面也按照行政审批清理和规章清理的精神,不再将需要废止的规章和规范性文件列入档案法规体系之中,同时助推已经确定要废止的规范性文件走完法律程序。

    二、体现了民主性

    国家档案局对制定发布《方案》非常慎重。为使《方案》真正符合客观规律,体现人民的意志,国家档案局在制定过程中充分发扬民主,两次发布征求意见稿征求意见,两次将送审稿提交局务会审议,多次座谈讨论,反复听取了各有关方面的意见。对于大家提出的意见和建议,国家档案局本着实事求是的态度,积极予以吸收采纳,集中了各方面的智慧,也在很大程度上提高了《方案》的编制水平。比如《方案》征求意见稿中原来设计的档案法规体系第二层次的表述是“档案行政法规(含党内法规、军事法规)”,国务院法制办提出意见,认为行政法规和党内法规、军事法规并非是包含关系,建议修改为“档案行政法规、党内法规、军事法规”的并列关系;国务院办公厅建议在需调研论证的规章项目中,将“《档案馆工作人员劳保待遇的有关规定》”修改为“《档案工作人员劳保待遇的有关规定》”,意在将档案馆以外的其他档案工作人员也包括在内,统筹考虑劳保待遇问题;民政部认为,社会救助和慈善捐助工作是当前民政工作中比较突出的重要业务,档案工作应当跟上形势发展的需要,更好地为业务工作服务,建议在需调研论证的规章项目中,列入《社会救助档案管理办法》和《慈善捐助档案管理办法》;国家统计局认为,统计资料是国家重要档案资料,加强对其管理十分重要,目前我国没有专门的统计档案管理办法,建议将《统计档案管理办法》列入需制定的国务院规章项目;北京市档案局、浙江省档案局、福建省档案局、四川省档案局提出,《方案》征求意见稿中关于“地方政府档案规章不得与国务院部门规章相抵触”的表述是与《立法法》的规定相冲突的,建议调整这一说法;等等。对于以上这些合理的意见和建议,国家档案局经过充分地调研论证之后,都予以了采纳,既改正了不足,修正了错误,又完善了结构,充实了内容。

    三、体现了创新性

    国家档案局在制定《方案》的过程中,既坚持法制统一的原则,注重以《立法法》为指导,又坚持实事求是的思想路线,注重与档案工作实际状况相结合,不拘泥于《立法法》,创造性地构建了我国的档案法规体系,这突出地表现在以下两个方面:

    一是在档案法规体系的构成上,将有关档案工作的党内法规和军事法规均列入行政法规的同一层次。党内法规在《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》中有明确的定义。《立法法》中规定军事法规由中央军事委员会根据宪法和法律制定。党内法规和军事法规怎样列入法规体系,是令人感到棘手的一个问题。因为《立法法》所设定的立法体系主要是界定了法律、行政法规、地方性法规和规章,党内法规和军事法规并不属于以上范畴。但是,党内法规和军事法规又和其他档案法律、法规和规章一样在现实生活中发挥着实实在在的不可或缺的重要作用,构建档案法规体系又不可能对它们视而不见、置之不理。最终,《方案》决定将党内法规和军事法规列入行政法规的同一层次,在效力上,档案党内法规、档案军事法规在各自权限范围内发挥效力,对某方面工作有规范和指导作用。所以,《方案》所设计的档案法规体系实际上是包含了行政法规、党内法规、军事法规和地方性法规的一个广义的法规体系。这既解决了问题,又与《立法法》的要求基本保持一致,也体现了档案部门的创新和开拓精神。

    二是《方案》设定了一个档案规范性文件上升为法规或规章的动态机制。前面已经谈到,《方案》所构建的档案法规体系并不包括规范性文件。档案规范性文件因为不具有《立法法》所规定的法规、规章的形式要件,所以不能纳入档案法规体系之中,但它们却在实际工作中发挥着一定的规范指导作用,其中部分规范性文件确有必要以法规或规章的形式发布,只是由于种种原因,不符合《立法法》所提出的形式上的要求。国家档案局对这部分规范性文件进行了调研,确定了具体项目,并在《方案》附件部分明确列为需要上升为法规或规章的项目。《方案》在执行中实施动态调整,一旦列入附件的规范性文件中的某一项目制定发布行政法规或规章的条件已经成熟,即可上升为行政法规或部门规章,以相应的形式发布。这样既维护了主要按照《立法法》的要求所确立的档案法规体系结构,又考虑到了档案工作发展的现实需要,也体现了档案法规体系是一个包容、开放、发展的法规体系。

    (本文转载自《中国档案》杂志 有改动 作者:宋 扬 单位:国家档案局 )