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档案法规体系建设的历史和现状发布时间:2015.08.14 作者: 来源: 访问人数:2090

解读《国家档案法规体系方案》之一

 

 

作者:邓涛

来源:《中国档案》杂志

2011-12-19 星期一

    档案法规体系是指以《档案法》为核心,由符合《立法法》规定的若干法律、行政法规、地方性法规、规章构成的相互联系、相互协调的统一体。构建档案法规体系,有利于增强档案法律、法规和规章制修订的计划性、科学性和前瞻性,对于促进档案法制统一、保障档案事业全面协调可持续发展具有十分重要的意义。

    我国的档案法规体系,既不是立法者们凭空创造出来的,也不是从其他国家照抄照搬过来的,而是扎根于我国自己的土壤、在建设中国特色社会主义的伟大实践中生长起来的,具有鲜明的民族特点和时代精神。新中国成立后,我国的档案法规体系伴随着共和国的成长,经历了一个从无到有、逐步发展、日臻成熟的建设过程。我们认为,这一过程大体可划分为三个阶段:

    一、起步摸索阶段,时间上从建国初期到改革开放前

    新中国成立伊始,党和政府高度重视档案事业的建立和发展。当时档案工作的主要任务是:接管集中旧中国遗留下来的档案;收集和抢救珍贵的革命历史档案;组建档案工作机构;建立立卷归档等工作。这一时期档案法规建设的特点主要是围绕上述任务制定了一些基本的规章和制度,集中体现在党和政府颁发的有关档案工作的令、通知、办法、决定或报告中,档案工作实际上是以政策和行政措施的运用为主。如周恩来总理两次发表的关于接收接管前国民党政府一切国家财产和档案的声明、中央军委在全军开展军史档案收集工作的《通令》、中央人民政府政务院《征集革命文件令》、中共中央办公厅《关于收集党的历史档案的通知》、《关于收集革命历史档案的办法的通知》、《保守国家机密暂行条例》、《公文处理暂行办法》、《关于加强文书处理工作和档案工作的决定》、《国家机关文书立卷工作和档案室工作暂行通则》、《国家机关一般档案材料保管期限的暂行规定》、《中国人民解放军各机关档案工作暂行办法》、《县档案馆工作暂行通则》、《省档案馆工作暂行通则》、《技术档案室工作暂行通则》、《关于加强管理城市基本建设档案工作意见的报告》、《关于进一步加强技术档案工作的报告》等等。1956年国务院发布的《关于加强国家档案工作的决定》和1959年中央作出的《关于集中统一管理党、政档案工作的通知》,确立了“文书处理部门立卷归档”、“集中统一管理国家档案”、“党政档案统一管理”等档案工作的基本原则,是这一时期发布的最为重要的方针政策,在新中国的档案事业发展史上具有突出的地位和重要的影响。这两个文件中确立的档案工作的基本原则为后来的《档案法》所吸收,直到今天仍在我国档案工作领域发挥基础性指导作用。总的来看,这一时期的档案法规体系建设处于起步阶段,虽然尚不成规模,也未形成系统,但却孕育了新中国档案事业发展的基础性原则与框架,起到了为档案工作立桩奠基的重要作用。

    二、成长发展阶段,时间上从改革开放后到2000年《立法法》出台前

    十一届三中全会以后,我国各项社会主义建设事业进入蓬勃发展的新阶段,包括档案立法工作在内的各项档案工作也得到了明显加强。这一时期档案法规体系建设的特点是围绕国家改革开放和经济建设的大局,适应蓬勃发展的各项建设事业发展的需要,有计划、有重点地制定了国家档案领域中的重要法律法规,有力地服务了国家的中心工作,服务了社会主义市场经济的发展,服务了人民群众生活和社会管理,档案法制建设开始步入快车道。国家先后制定了《科学技术档案工作条例》、《档案馆工作通则》、《机关档案工作条例》、《各级国家档案馆收集档案范围的规定》、《开发利用科学技术档案信息资源暂行办法》、《国家档案局关于档案期刊、书籍及音像制品管理暂行办法》等一系列有关档案工作的法规、规章和规范性文件,特别是1987年全国人大常委会制定了《档案法》,对档案的管理体制、文件的归档、移交、保管和提供利用以及违法行为的制裁等几乎所有档案工作领域的重要方面都作出了明确规定,结束了我国长期以来在档案工作领域没有基础性法律的历史。《档案法》的问世,使档案事业的建设有了法律依据和保障,改变了过去主要依靠政策、行政措施等手段来推动档案事业的做法,标志着我国的档案工作从此走上了依法治档的轨道。

    在《档案法》总的要求下,为科学地构建我国档案法规体系,1992年国家档案局发布《档案法规体系方案》,标志着档案法规体系建设开始进入一个具有自觉意识的新阶段。《档案法规体系方案》阐述了建立档案法规体系的目的、原则,搭建了档案法规体系的基本框架,列明了未来需要制定、修订和调研论证的档案立法项目,从此,我国的档案法规体系开始了有目的、有计划、自觉地理性建设进程。用今天的眼光来看,这个《档案法规体系方案》还不完美,但不可否认的是,当时它在增强档案法规制修订工作的计划性、科学性和前瞻性,促进档案法规体系的构建和法制协调统一方面,发挥了不可替代的重要作用。

    《档案法》是档案工作领域的基础性法律,《档案法规体系方案》是构建档案法规体系的指导性文件。此后,我国先后制定颁布了《档案法实施办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《电影艺术档案管理规定》、《开发利用科技档案所创经济效益计算方法的规定(试行)》、《环境保护档案管理办法》、《外商投资企业档案管理暂行规定》、《开发区档案管理暂行规定》、《城市建设档案归属与流向暂行办法》、《会计档案管理办法》等一大批档案法规、规章和规范性文件,基本涵盖了档案工作中的所有重要领域,也成为今天我们所依靠的档案法规体系的主体,我国的档案法规体系基本形成。

    三、臻于成熟阶段,时间上从2000年全国人大制定颁布《立法法》开始至今

    2000年经全国人大颁布的《立法法》,对法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章和地方政府规章的制定权限、制定程序和效力等级等作出了明确规定。《立法法》颁布以后,档案法规体系的建设进入了一个调整规范的新时期。在这一时期档案法规体系建设的特点是严格按照《立法法》的要求进行立法,档案立法工作本身也步入了法制化、规范化的轨道。档案法制部门按照《立法法》规定的权限和程序,起草制定了一系列档案规章和规范性文件,如《艺术档案管理办法》、《城市房地产权属档案管理办法》、《电子公文归档管理暂行办法》、《档案行政许可程序规定》、《婚姻登记档案管理办法》、《畜禽标识和养殖档案管理办法》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《高等学校档案管理办法》、《社会保险业务档案管理规定(试行)》等,从微观角度覆盖到档案工作的各个领域。截止到2010年底,档案法规体系已有1项档案法律、3项档案行政法规和34项国务院部门档案规章。与此同时,地方档案法规和地方政府档案规章的建设也取得了很大的成绩。全国31个省、自治区和直辖市均已制定了本行政区域的地方性档案法规,19个省会市、国务院批准的较大的市和经济特区所在的市共制定了23项地方性档案法规,38个省、自治区、直辖市和较大的市共制定了70项地方政府档案规章。目前,我国档案管理的各个主要环节均有法可依、有章可循,档案法规体系框架已基本建立,为档案事业的健康发展创造了良好的法制环境。档案法规体系日渐饱满、趋于完善、臻于成熟。

    同时,从《立法法》的视角来看,原有的《档案法规体系方案》已不适用。从2009年起,国家档案局按照贯彻落实科学发展观的要求,根据新的形势和任务,着手对《档案法规体系方案》进行修订。2011年6月,国家档案局发布了新的《国家档案法规体系方案》,对新时期档案法规体系的建设进行了重新谋划。新方案规定我国档案法规体系由四个层次构成:第一个层次是档案法律,第二个层次是档案行政法规、党内法规和军事法规,第三个层次是地方性档案法规,第四个层次是档案规章,包括国务院部门规章和地方政府规章。新方案中还规划了档案法规体系的具体构成项目,包括:档案法律1项,需修订1项;档案行政法规、党内法规和军事法规7项,需修订4项,需制定2项;国务院部门档案规章52项,需修订13项,需制定17项;地方性法规和地方政府规章由享有立法权的地方人大和地方政府视需要自行决定制定。新方案的发布,标志着档案法规体系建设的科学性进一步增强。